編者按：

數據互聯互通，避免“數字孤島”，是數字政府建設的根本目標。當前，全國各地的公共資源交易電子化平臺建設已初步實現了數據互聯互通，但距離《公共資源交易平臺管理暫行辦法》要求的數據橫向、縱向高水平互聯尚有一定差距。造成目前現狀的原因很多，既有客觀形成的互聯互通技術性難題需要攻克，又有主觀的推動機制難點需要予以解決。本文對諸多關鍵難點予以分析，并給出解決對策。

2016年，國家發展改革委等十四部門聯合印發《公共資源交易平臺管理暫行辦法》（十四部委令2016年第39號，以下簡稱39號令），要求國家公共資源交易平臺要縱向與省級公共資源交易電子服務系統互聯，實現市場主體信息、交易信息、行政監管信息的集中交換和同步共享；橫向與全國投資項目在線審批監管平臺、全國信用信息共享平臺等系統互通，交換共享公共資源交易相關信息、項目審批核準信息和信用信息。

2019年，國務院辦公廳轉發《國家發展改革委關于深化公共資源交易平臺整合共享的指導意見》（國辦函〔2019〕41號，以下簡稱41號文），要求到2020年，各級公共資源交易平臺縱向全面貫通、橫向互聯互通，實現制度規則統一、技術標準統一、信息資源共享。雖然新冠肺炎疫情影響了整合建設速度，但經過各單位各部門的不懈努力，時至今日，上述目標已總體完成。不過，仔細審視各地公共資源交易平臺運行現狀，距離39號令的公共資源全國一張網定位仍有一定差距。其中整合與建設的“堵點”何在？這要從平臺整合的技術難度與數據共享機制的破立并舉談起。

一、整合全國公共資源交易平臺數據的技術難題不容小覷

公共資源交易平臺的整合，既涉及原有各個市場電子化系統的統一納入，又涉及橫向縱向的總分平臺聯通，數字交易平臺的技術運用是數據共享整合要考慮的重要問題，也是要突破的關鍵難點。實踐中的一些技術制約因素容易成為數據共享平臺建設的“堵點”。

（一）數據共享的水平受統一的數據技術規范制定進程深度影響

鑒于推動公共資源交易平臺數據全國共享前，各地已有若干公共資源交易平臺初步建設成型，后期不能為了進行平臺數據的互聯互通，就將已有平臺推倒重建。由于不同交易平臺的數據存儲、技術選型與數據范式各不相同，好比不同種族講不同語言，想要實現數據互聯互通進行共享，就得找一個“翻譯”，這個翻譯就是數據共享平臺，負責對現有平臺的異構數據進行“數據清洗”，這樣才能形成格式規范的數據進行共享。數據清洗的依據，就是數據規范。數據規范也是公共資源交易平臺實現數據共享的大前提。

一個好的數據規范的形成，離不開規范制定者的縝密調研。只有充分吸納各專業領域管理人員以及IT技術人員等各方合理意見后，一個高效、便捷、管用的數據規范才能最終成型。只有數據規范定得好，數據才能聯得通。公共資源交易共享平臺目前正在使用的《公共資源交易平臺系統數據規范（V2.0）》，是由國家發展改革委于2018年正式印發的，這個數據規范對工程建設、政府采購、土地使用權出讓、礦業權出讓、國有產權交易等共享數據的具體格式進行了統一；2020年，國家發展改革委辦公廳、國家林草局辦公室聯合下發了《公共資源交易平臺系統林權交易數據規范》，林權交易也有了數據規范標準。正是有了這些數據規范，才使當前全國的公共資源交易平臺在前述領域順利實現了39號令要求的公告、資格審查結果、交易過程信息、成交信息、履約信息等傳送共享。

然而數據規范的制定有時不能一蹴而就，如目前綜合評標專家庫的專業分類與政府采購專家庫的分類差異較大，無法短時間內歸并規范，因此目前《公共資源交易平臺系統數據規范（V2.0）》使用的是綜合評標專家庫分類的數據規范，政府采購專家庫的屬性數據完整共享體現有難度。未來如果要在公共資源交易層面實現專家資源的數據流通與共享，就必須統一兩類專家庫分類，否則按照現有規范顯然難以達到目的。

（二）數據共享平臺建設任務較重

41號文要求拓展公共資源交易平臺的覆蓋范圍，逐步將適合以市場化方式配置的自然資源、資產股權、環境權等各類公共資源納入進來。39號令則要求，省級政府應當搭建全行政區域統一、終端覆蓋市縣的公共資源交易電子服務系統，對接國家公共資源交易電子服務系統和有關部門建立的電子系統，有關電子招標投標、政府采購等系統應當分別與國家電子招標投標公共服務系統、政府采購管理交易系統對接和交換信息。也就是說，地方的公共資源交易平臺，不僅要實現與上下級平臺的互聯互通，平臺上的細分領域也要實現與自身業務領域上級平臺的對接。這樣使得數據共享平臺的建設復雜度提高。此外，如碳排放交易平臺接入后如何共享更充分的資源，脫貧地區農副產品網絡銷售平臺(“832平臺”)是否也要納入公共資源交易平臺之內，這些都是數據共享平臺建設需要逐步考慮的問題。

對更高水平數據共享的期待，使得公共資源交易平臺數據共享平臺的建設需求不斷更新。如國家發展改革委等十三部門《關于完善招標投標交易擔保制度 進一步降低招標投標交易成本的通知》（發改法規〔2023〕27號）提出，要加快完善招標投標交易擔保服務體系，公共資源交易平臺要公開市場主體資質資格、業績等，為招標人減免投標保證金提供依據；鼓勵各類銀行、擔保機構、保險機構和電子招標投標交易平臺對符合條件的投標人、中標人簡化交易擔保辦理流程、降低服務手續費用。這其實是提出了公共資源交易平臺與政務信息平臺和金融平臺的數據共享新需求。

對既有共享數據進一步挖掘處理的需求，其復雜度也在提高。如對于公共資源交易數據的統計，存在統計口徑不一致、時間節點不明確、數據單位不統一等問題，常州市公共資源交易中心制定了《數據統計暫行規范》，分別對建設工程、政府采購、土地和礦業權、國有產權4類交易90項指標的數據來源、時間周期、統計方法等進行了詳細定義，明確了流標項目、費率招標項目、預選招標項目等8類特殊情況下中標金額等指標采取的計算規則。未來這些統計數據如果要進行更大范圍內的共享與處理，勢必要在更大范圍內達成數據規范的共識，這也是公共資源交易共享平臺建設更深層次的需求。

與此類似的是監管信息共享，如何精確規定不同層級的監管信息可以共享到什么程度，共享后的數據管理權應該如何分配等，都需要在實踐中不斷進行摸索，假以時日待時機成熟才能正式實施。

（三）數據集中存儲與挖掘利用的難度不斷加大

數據共享帶來的是數據的集中存儲，未來隨著各類交易數據年深日久的累積，海量數據不僅帶來集中存儲壓力，也帶來數據挖掘利用的壓力。如目前全國公共資源交易平臺已經開始試運行的中標人查詢功能，做到了在海量數據查找特定匹配項并進行多維度要素整合呈現，功能可謂驚艷，但響應速度還是稍有遲延。目前還只能在2019年至今的數據中進行搜索，隨著數據累積年限的增長，可感知的響應延遲更加需要技術手段進行解決。

41號文提出公共資源交易平臺要確保交易記錄來源可溯、去向可查、監督留痕、責任可究，運用大數據、云計算等手段，及時發現并自動預警圍標串標、弄虛作假等違法違規行為，這些需求離不開對數據的有效挖掘利用，對系統提出了更高的要求。

此外，國內外數據中心發生火災造成服務宕機的消息屢次出現，做好集中存儲數據安全工作，也是共享服務平臺繞不過去的難關。這些技術難題，需要逐步解決，這也使得公共資源交易數據的進一步共享需要循序漸進。

二、構建全國公共資源數據共享平臺的管理機制問題日漸凸顯

一是共享數據供給機制仍需暢通。數據所有權以及實際有效控制，是相關部門的職權體現，讓渡數據尤其是核心數據的掌控權以實現共享，自然會有一些難度。一些部門以數據安全要求高、僅限特定部門使用或上級部門不同意接入等理由，拒絕將部門數據向交換共享平臺推送在所難免。有的職能部門雖然同意“以共享為原則、不共享為例外”，但對于共享后的非公開數據萬一出現泄露，責任如何界定有顧慮。提供單位、使用單位、共享平臺建設單位的數據責任細分不夠，導致深層次的數據共享推進仍有困難。

二是數據利益分配機制尚待理順。39號令要求公共資源交易電子服務系統應當支持不同電子認證數字證書的兼容互認，41號文要求促進數字證書（CA）跨平臺、跨部門、跨區域互認，逐步實現全國互認，也就是所謂的CA互認問題。其實從技術原理講，CA互認不存在特別難以解決的技術障礙。但是各家CA辦理單位前期都付出了軟硬件研發成本，自然要靠CA產品盈利。如何在公共資源交易平臺上減輕數據證書辦理帶給投標人的經濟與時間成本，有必要重新理順利益分配機制。

三是數據增值與數據分享的理念沖突需要調整。39號令和41號文都明確了公共資源交易平臺的公共服務職能定位，這也決定了公共資源交易平臺需要不盈利或微利運營。雖然41號文要求公共資源交易中心不得將重要敏感數據擅自公開及用于商業用途，但如果公共資源交易中心采取企業化運營，必然有對不那么“重要敏感”但有一定價值的數據進行挖掘整理增值的動力，這樣可能容易使提供數據的單位不愿意將有價值的數據共享出來。單純從利益沖突層面考慮，如果沒有適當激勵，企業化運營的公共資源交易平臺向其他平臺共享有潛在經濟價值的數據的動力可能也會有不足。

三、打通公共資源交易數據高水平共享“堵點”的解決之道

一是明確分工，完善公共資源交易數據共享建設責任。具體來說，應參照各部門權責清單和核心業務情況，建立公共資源交易數據目錄，明確各部門應提供共享數據的責任。逐步實現公共資源交易數據目錄清單化管理，由數據提供部門開展數據源鑒別、數據分類分級以及合規性、安全性、可用性自查，完成數據資源注冊，建立“目錄—數據”關聯，形成共享數據目錄，并登記提供該數據的源政務信息系統，明確數據來源，避免數據重復采集。按照公共資源交易平臺建設分工，建立監督檢查機制，敦促相關各方按照交易數據目錄保質保量提供共享數據，解決部分地方處罰信息不公開不上報不共享問題。

值得注意的是，《國務院辦公廳關于印發全國一體化政務大數據體系建設指南的通知》（國辦函〔2022〕102號）中明確要求，國務院各有關部門統籌協調本部門本行業，不得另建跨部門數據共享交換通道，已有通道納入國家政務大數據平臺數據共享系統管理。公共資源交易數據共享平臺建設，既要借鑒已有的政務服務平臺的成功做法，也要及時請示匯報，避免數據共享平臺出現重復建設、違規建設。

二是凝聚共識，完善數據共享建設機制。加大公共資源數據規范建設力度，提高推動層級，明確時間表，充分吸納行業意見，成熟一個數據規范就抓緊實施，久久為功，努力打通共享“堵點”。

適時引入可信計算技術，按照“原始數據不出域、數據可用不可見”的要求，推動重要數據的共享使用。嚴格按照《網絡安全法》《數據安全法》相關規定，守牢數據安全底線。強化共享系統留痕操作與數據審計，打消數據泄露歸責顧慮。

不斷探索，按照中共中央、國務院《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》指引，在公共資源領域試行公共數據有條件無償使用，用于產業發展、行業發展的公共數據有條件有償使用。按數據是否可有償使用細化數據屬性分類，建立數據共享平臺數據市場模塊，深入挖掘數據交易價值。立足公共資源交易提供公共服務基本職能定位，建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制，基于價值補償原則，探索數據使用補償機制，激發行業數據共享積極性。

三是創新方式，解決CA互認難題。具體來說，可以選取三種方式。

第一種是建立CA兼容互認聯盟。2017年，國家發展改革委發布《“互聯網+”招標采購行動方案（2017—2019年）》，明確了CA保障的主體，要求公共服務平臺研發提供CA證書互認、主體注冊共享等公共技術保障服務，向行政監督部門動態推送監管數據或提供監督通道。

2021年，國務院發布《關于開展營商環境創新試點工作的意見》（國發〔2021〕24號），提出企業在任意試點城市公共資源交易平臺完成注冊后，即可在全部試點城市及其區縣參與投標，做到只需注冊一次，只用一套CA證書。2023年初，國家發展改革委辦公廳印發了《關于在部分地方公共資源交易平臺和企業招標采購平臺試運行招標投標領域數字證書跨區域兼容互認功能的通知》（發改辦法規〔2023〕54號），部署試點平臺CA互認。目前，中國招標投標公共服務平臺已提供了CA互聯共享目錄，市級公共資源交易平臺可以考慮接入國家發展改革委試點平臺或以采購統一CA認證服務的方式，確保市域范圍內的CA兼容。

第二種是依托權威身份認證體系，走不使用CA證書的道路。如目前深圳交易集團（深圳公共資源交易中心）建設工程交易平臺上線“電子營業執照+標書加解密”項目，通過國家市場監督管理總局的“電子營業執照”微信小程序掃碼認證，即可在電子招標投標系統內完成供應商報名、標書制作、開標、合同簽訂等招標投標業務，企業無須事先辦理CA數字證書。

第三種是利用去中心化手段，降低CA互認費用。如建立公共資源交易區塊鏈共享應用平臺，通過不同公共資源交易中心CA上鏈認證，解決互通難題。2019年，標信智鏈（杭州）科技發展有限公司與廣州、北京、珠海三地交易中心已搭建全國首個公共資源交易區塊鏈平臺。據不完全統計，該區塊鏈共享應用平臺成員已擴展到51家，輻射北京、內蒙古、遼寧、江蘇、浙江等15個省市，為解決CA認證互通開辟了道路。

四是吸納人才，不斷提高公共資源交易數據共享平臺建設的科學性。解決數據互聯問題，核心在于人才。現在各地公共資源交易領域普遍欠缺既懂技術又懂業務的復合型人才，暢通專業人才進入公共資源交易領域尤其是公共資源交易中心渠道，確保人才留得住干得好。深圳、沈陽等城市開始試點首席數據官制度，深圳公務員考錄已經在財務審計、信息技術等專業職位開始加試專業考試，這些都為在體制內吸納復合型人才提供了新思路。相關單位可綜合運用聘用制、直接引入高端人才、專業考錄等多種手段，為公共資源交易數據共享平臺儲備既懂技術又懂業務的人才，為數據共享平臺的下一步建設升級尤其是大數據的安全存儲、挖掘利用提供助力。

除此以外，建議各地公共資源交易平臺可以因地制宜，進行前瞻性研究，為數據共享平臺的發展提前“避坑”。如現在有不小的呼聲要求國家出臺“數字平臺法”，在《電子商務法》之外規制非電商數字平臺，那么電子化的公共資源交易平臺要承擔哪些數字平臺基礎性責任？是否會受到“數字平臺法”倡議中某些理念的不利影響？在反壟斷和反不正當競爭執法趨嚴的時代背景下，公共資源交易平臺的競爭發展是否將觸碰相關法律的規制？相關法律的修訂是否充分考慮到公共資源交易平臺的運營實際？公共資源交易數據共享平臺該在數字經濟中起到何種作用，在新出臺相關法律或法律修訂中應發出怎樣的聲音？這些都是公共資源交易領域打通可能出現的數據共享新“堵點”時可以預先考慮的問題。

作者：張澤明

來源：《招標采購管理》2023年第5期