城市軌道交通工程決策階段的采購管理實踐
來源：本站 瀏覽量：165 日期2023-11-08
本文梳理了城市軌道交通工程決策階段建設規劃采購、線路規劃方案采購、工程可行性研究報告采購三方面內容，分析其采購特點和采購方式適用性，并以北京市某軌道交通項目為例，對采購方案、采購文件的編制進行說明，提出建立和完善供應商管理機制、充分利用信息化支撐手段、注重采購計劃管理、加強采購人員培訓、積極開展采購管理監督檢查工作等建議。
一
引言
城市軌道交通工程作為大中城市綜合交通的骨干系統，具有運量大、速度快、準點率高的特點，但其投資大、建設周期長，與城市發展深度融合，建設與否以及怎樣建設往往需結合城市規劃、人口規模、環境影響等多方要素認真研判。從全生命周期角度而言，城市軌道交通工程一般可分為決策階段、設計階段、建設階段以及運營階段等各階段，其中決策階段主要工作是組織編制項目建議書和項目可行性研究報告，根據市場需要及發展前景，合理確定建設規模，對建設產品的技術來源、市場容量、市場前景以及經濟效益分析等各方面作深入的調研和正確的評價，決策階段對項目工程造價的影響高達90%以上。本文聚焦前期決策階段，重點對采購管理進行分析。二
決策階段主要采購內容梳理
結合北京市實際情況，城市軌道交通工程在決策階段主要包括三方面的工作，即建設規劃研究、線路規劃方案研究以及工程可行性研究，三者呈現逐級深入、逐步細化的關系，其中建設規劃的研究對象為多條軌道交通線路，其研究需依托上位的軌道交通線網規劃成果；線路規劃方案研究及工程可行性研究的研究對象為具體某一軌道交通項目，其研究需依托建設規劃有關成果。采購管理成功與否是一個項目實施成敗的決定因素，城市軌道交通工程決策階段的采購，通常可歸類為服務類，服務成果以咨詢報告為主，涵蓋有關評審、報批等工作。（一）建設規劃采購內容建設規劃采購內容一般為建設規劃主報告以及專題報告。主報告為核心報告，囊括專題報告的主要內容，著重研究城市規劃序列的整體性、建設的必要性和建設時機、近期方案、投資匡算、外部條件等內容；專題報告則一般為專業性較強或需要獨立深入研究的部分。以北京市第三期建設規劃為例，其專題報告涉及客流預測、交通一體化、環境影響評價、環境影響跟蹤評價、歷史文化名城保護等多個專題。（二）線路規劃方案采購內容線路規劃方案一般包括規劃部分和設計部分，采購內容一般是規劃方案報告。規劃方案依據批復的建設規劃，重點論證具體線路的功能定位，研究線路起終點、路由走向、站點分布、線路敷設方式、交通接駁方式，確定車輛基地選址、P+R停車場選址等。（三）工程可行性研究報告采購內容工程可行性研究報告采購內容在形式上類似于建設規劃，主要包括主報告及相關專題報告。工程可行性研究主報告重點內容包括論證項目建設的必要性和可行性，確定主要技術標準，論證線路、車站等主要工程方案和車輛、供電等主要設備系統方案的可行性和經濟性，并研究分析工程籌劃、投資估算及資金籌措、財務評價、國民經濟評價等方面的內容；在專題研究方面，結合北京市多條新建軌道交通的實際采購情況，主要涉及客流預測、選址意見書、用地預審、環境影響評價、社會穩定性風險評估、運營安全專篇、水影響評價、供電咨詢報告、人防設防標準、可行性研究階段工程勘察、地形及管線測繪、地震安全性評價、安全預評價、地質災害危險性評估、項目風險評估等配套專題。
三
決策階段采購方式適用性分析
（一）常見采購方式常見采購方式可歸納為招標和非招標兩大類形式，其中招標采購可分為公開招標和邀請招標方式，非招標采購可以根據組織形式的不同細分為比選、詢價、單一來源采購、合格名錄直采或電商采購等多種方式。（二）決策階段采購特點分析1.采購方式可選擇性廣城市軌道交通工程在決策階段相關研究工作不屬于國家列明的必須招標項目范圍，故可選擇的采購方式較廣。2.采購以服務類為主且對采購需求要求較高決策階段采購內容以服務類為主，相對聚焦。與貨物類、工程類采購相比，服務類采購的標的具有無形性、評審側重質量而不是價格、無法存儲性、易變性、不可分割性、不能再銷售、服務采購復雜等屬性。城市軌道交通工程作為大型基礎設施，其建設對周邊各方的影響均較大，決策階段的采購工作與常規經營性采購相比體現了一定的社會性，其采購內容對城市發展和個人生活具有不同程度的影響，故而在采購需求的明確性方面提出了更高要求，體現在采購價格、響應程度、采購質量等與采購文件中關于工作內容、技術標準、成果樣式及完成條件等要求關聯性強。3.成交價格以市場調節為主開展采購工作前采購方一般會制定采購預算，有時為了確保成交價格在預算或預期范圍內，也可在采購文件中通過設置控制價從而對投標單位的有效報價進行約定。2015年3月，國家發展改革委發布了《關于進一步放開建設項目專業服務價格的通知》（發改價格〔2015〕299號），全面放開建設項目前期工作咨詢費等實行政府指導價管理的建設項目專業服務價格，實行市場調節價。（三）采購方式適用性分析采購方式的選擇首先應以國家法律法規及相關制度為基本遵循。根據《招標投標法》等法規要求，屬于依法必招的項目需嚴格執行招標采購方式。非依法必招的項目應結合相應制度及實際情況選擇適當的采購方式。此外，以市場為導向，通過在一定范圍內多家供應商對比，擇優選擇供應商，有助于取得更好的采購效果，促進降本增效。在采購工作有據可依且采購質量達到目標要求的情況下，適當提高采購效率可為后續工作開展起到積極作用。同時，提倡高效也是對采購工作向高質量發展的有效督促。結合城市軌道交通工程決策階段的采購特點及常見采購方式梳理，對比以往多個項目的實際采購情況，筆者認為招標以及比選方式的適用性較強。一是能夠較大范圍內篩選潛在供應商，通過比較遴選出相對最合適的合作伙伴；二是評審方式的綜合性和復合性支持多角度、多維度評判，確保全面客觀；三是采購文件內容相對完善詳盡，在一定程度上有助于采購方清楚地表達需求。招標與比選相比，兩者形式相似但稍有不同。一是招標面向范圍可以更廣，公開招標通過使用公開網站等方式發布招標公告，使得公眾獲取招標有關信息的權利均等；二是招標的時間周期更長，有關制度對標書購買、澄清答疑、文件編制、中標公示等多個環節均有最短時間要求；三是招標代理機構在招標采購方式上可發揮作用更大，利用自身經驗、資源和力量，對招標人從政策解讀、信息傳播、專家選擇、評標組織、資料歸檔等多方面進行協助。此外，單一來源采購方式或合格名錄直采等與單一供應商直接談判的采購方式也有其適用情況，一般單一來源采購比較適用于專業性強且缺乏市場競爭的專題報告或規劃研究的情況，合格名錄直采一般更適用于工作內容相對簡單，合同金額小的情況。四
決策階段采購組織與實施
（一）制定采購方案采購組織與實施階段一般需先行編制采購方案，明確采購內容、組織形式、采購方式、供應商資格要求等內容。本文以北京市軌道交通S6線（新城聯絡線）一期工程可行性研究及配套專題研究項目為例對城市軌道交通工程可研階段的采購方案進行分析說明。S6線（新城聯絡線）南起磁各莊站，北至T3航站樓站，線路全程64.4公里，設站9座。全線設置車輛基地一處，位于大興區磁各莊。工程總投資匡算約307.1億元。1.明確采購需求此次采購范圍包括工程可研報告和16項可研配套專題，總計17項。配套專題包括：可研勘察報告（含重大建構筑物調查）、1∶500地形測繪、環境影響評價（含地下水評價）、建設項目用地預審（含分區規劃修改方案、永久基本農田補劃方案和生態紅線不可避讓論證報告）、客流預測、運營安全專篇、節能評估、安全預評價、地震安全性評價、地質災害危險性評估、建設項目選址意見書、社會穩定風險評估、項目風險評價、供電咨詢、市域軌道與國鐵跨線運營研究專題以及站點周邊一體化專題。2.選定采購方式因S6線規模較大，工程可行性研究整體內容較豐富，為充分增加競爭，采用公開招標方式采購。采取總包管理方式發包，要求中標人至少應負責工程可行性研究工作，此部分內容不得委托第三方，并負責協調、組織、審核各專題咨詢單位的工作及成果。3.選擇招標代理機構及公告發布平臺委托經驗豐富的招標代理公司進行代理，為擴大招標公告的告知力度，選擇在中國招標投標公共服務平臺發布招標采購公告。4.確定資格審查方式資格審查方式一般有資格預審和資格后審，一般項目復雜且潛在投標人較多的情況可選擇資格預審，結合以往采購經驗，城市軌道交通工程的可行性研究專業性較強，潛在投標人數量有限，因此選擇資格后審方式通常可滿足要求。5.細化投標人資格要求通用要求方面，限定投標人在我國境內合法注冊、具有獨立法人資格；沒有處于被責令停業，投標資格被取消，財產被接管、凍結，破產狀態，近三年內沒有騙取中標和嚴重違約及重大質量、安全問題；未被“信用中國”網站列入失信被執行人名單。專業要求方面，結合項目規模及特點，要求投標人具備市政行業（軌道交通工程）專業甲級設計資質及以上或工程咨詢資信評價甲級（鐵路、城市軌道交通專業）。聯合體方面，綜合考慮項目階段、專業結構、發包方式、潛在投標人數量、管理效率等因素，本項目不接受聯合體投標。6.設置評標規則價格因素往往并非唯一關注重點，考慮技術方案、人員隊伍等多方因素，選擇綜合評估法，總分100分。其中技術部分60分，商務部分10分，價格部分30分。評標委員會共設置7人，其中經濟、技術專家5人，另有招標人代表2人。7.明確投標限價最高投標限價方面，參照《城市軌道交通工程設計概預算編制辦法》（建標〔2017〕89號）、《建設項目前期工作咨詢收費暫行規定》（計價格〔1999〕1283號）、《城市軌道交通前期咨詢工作收費指導意見》（中城軌〔2015〕006號）等，結合2019—2021年類似項目招標結果及市場情況設置，凡超出最高投標限價總額（不含本數）的投標報價，按否決投標處理。（二）編制采購文件為提高采購文件編制質量和效率，采購文件可優先使用有關行政管理部門制定的標準文本或范本，或根據以往經驗總結而成的參考文本。編制過程中需重點加強對技術、商務、合法合規性等方面的把關。以北京市軌道交通S6線（新城聯絡線）一期工程可行性研究及配套專題研究項目招標文件為例，招標文件共設置6個章節，包括招標公告、投標人須知、評標辦法、合同主要條款、主要招標內容和要求以及附件。五
決策階段采購基礎管理
采購基礎管理為具體采購行為提供基本保障與支持，一般包括如人員管理、制度體系、標準化建設等相關工作。做好采購基礎管理工作不僅能為具體項目的采購起到促進作用，提高采購質量與效率，同時也有助于提高風險控制水平、降低采購成本、提高整體效益。在基礎管理方面，為了進一步提高城市軌道交通工程決策階段的采購管理，可重點加強對供應商、信息化、采購計劃、培訓、監督檢查等的關注。（一）建立和完善供應商管理機制建立和完善供應商管理機制，加強供應商尋源、認證、選擇、合作、后評估機制和產品質量等管理，促進供應商不斷提升產品質量和效率。（二）充分利用信息化支撐手段采購實施過程中，充分利用信息化支撐手段，促進采購流程標準化和采購行為規范化，提升采購效率，降低交易成本。（三）注重采購計劃管理統籌安排形成匹配合理的采購節奏，對采購業務施行計劃管理，定期組織編制并實施采購計劃。（四）加強采購人員培訓人員素質的提高是提升采購工作的核心關鍵。加強對軌道交通前期工作和采購管理的相關培訓，定期開展政策解讀、案例分析、經驗交流，有助于提升采購人員業務水平。（五）積極開展采購管理監督檢查工作通過監督檢查進一步規范采購行為，確保上位指導思想的有效貫徹和落實。監督檢查可重點關注制度的執行、采購方式的選擇、組織與實施的規范性等。
六
結語
城市軌道交通工程投資成本高、對城市發展影響深遠，規范采購行為，提高決策階段采購管理水平，有助于提升決策階段成果對后續建設的指引作用，進一步優化管理效能。本文在梳理城市軌道交通工程決策階段主要采購內容的基礎上，針對采購管理中的采購方式選擇、采購組織與實施、采購基礎管理等重點方面進行分析思考，為相關工作提供參考。
作者：趙文龍
作者單位：北京市基礎設施投資有限公司
來源：《招標采購管理》2023年第4期
