應急搶險工程全過程工程咨詢服務項目的招標實踐
推薦語：
應急搶險工程由于采購時間緊、條件有限，不可能按照一般招標投標流程進行，而相應控制環節的簡化難免會影響采購質量，既要買得快，又要買得好，似乎是一對難以調和的矛盾。本案例中，全過程工程咨詢單位主動策劃，通過制定應急采購制度優化采購審批流程、結合項目總控計劃編制合約規劃和采購計劃、合理設計EPC 工程總承包模式采購方案等措施，滿足了應急搶險工程的時間要求以及合規性要求，保證了項目的整體進度，同時也提高了全咨單位的管控效率，實現了自身價值，希望此案例上述經驗能為同類項目采購工作提供參考。
2019年12月以來，新冠疫情在中國乃至世界范圍內蔓延。在此情況下，如何充分保證應急搶險工程采購活動迅捷高效與順利開展，成為企業深入探索的重要議題。本文通過應急搶險工程的緊急采購案例分享，為類似項目提供解決思路，為我國的緊急采購管理貢獻一份力量。
一
項目背景
隨著新冠疫情不斷蔓延，上海某醫藥企業需緊急建設疫苗研發及生產車間，建設項目被當地政府認定為應急搶險工程。筆者單位作為全過程工程咨詢單位（以下簡稱全咨單位）為該項目提供項目管理服務，服務內容包含現場管理、勘察設計管理、招標采購管理、成本管理、合同管理等，通過優化采購制度、編制項目合約規劃及采購計劃、總承包項目采購策劃等方式，縮短了采購時間，滿足了項目成本控制要求及合規性要求。
該項目作為當地政府認定的應急搶險救災項目，施工定額工期為822天，但根據實際需要應在289天內完工，在時間要求如此緊迫的情況下，如果按照常規建設項目公開招標程序，至少需要60天的采購周期，顯然不能滿足建設單位的要求，因此縮短采購周期成為項目在招標采購管理環節需要攻克的第一個難題。
《上海市應急搶險救災工程建設管理辦法》第十二條規定：“應急搶險救災工程符合招投標有關法律法規的，可不進行招投標，直接確定承包單位”。按此規定，項目已取得應急搶險項目的批準文件，但該集團公司管控制度對采購工作依然有合規性要求。此外，經分析本項目投資估算較行業內其他項目偏低，成本管控要求高，且當下設計工作為方案設計階段，暫不具備采用清單計價模式采購的條件。因此，如何在既定的工期要求下，既能合規采購又能保證成本節約成為本項目最大的控制難點。
二
項目采購管理目標的確定
分析以上現狀，全咨單位設定了“在采購程序合規、采購成本合理的基礎上確保采購周期最短”的招標采購管理目標，認為做好項目采購的策劃及管理是實現項目目標的重中之重。而實現采購流程的合規、提高采購效率、引入優質供應商以及在采購中實現成本管控，將作為項目采購管理工作的重點。
三
項目招標采購管理策劃及實施
（一）制定完善的應急采購制度
在應急搶險工程中，因采購時間緊，無法做充分的調研及資質評審工作，如在項目開展中因供應商自身原因導致意外，將大大阻礙應急項目的正常運行，帶來的損失無法預計。因此，為了快速引入優質供應商，必須以相匹配的內控制度及流程把控供應商來源。
本項目中，建設單位尚沒有制定針對應急搶險工程的采購管控制度，而依靠與《招標投標法》原則基本一致且更為嚴格的公司采購制度，流程周期又無法滿足項目工期需要，在此情況下，由全咨單位主導編制了針對此類應急搶險項目的采購制度，經集團審批后，項目按此制度執行，在滿足合規性的同時大大縮短了采購程序審批時間。
新編制的采購制度中結合項目現狀，綜合考慮項目工期、合規性、成本控制，優化了原有招標采購流程，具體如下：
1.劃分采購方式
按照金額及來源情況，將采購形式分為三種：競爭性談判、詢價采購及單一來源采購。100萬元（包含）以上的項目可以委托招標代理組織采購流程，100萬元（不含）以下的項目，采用自行組織采購的方式；采購預算金額為50萬元以下的，采用詢價采購，預算金額在50萬元以上的采用競爭性談判；如遇政府壟斷或其他因素導致必須從一個供應商處采購的，采用單一來源采購方式。
2.優化采購審批流程
對采購文件審核及定標兩個關鍵節點設置審批環節，并將采購項目立項及采購文件審批環節進行優化合并，結合公司各職能部門的組織架構，設計了可操作執行的審批流程，在保證合規性的同時簡化了相關程序。
（二）項目合約及采購策劃
1.合約規劃及采購計劃的制定
為保證采購工作開展不影響項目整體實施，咨詢單位提前將項目需采購的事項進行了梳理，結合項目總控計劃，對每項采購工作編制了合理的合約規劃，合并了項目采購計劃，內容包含：需采購的所有事項、與項目總控計劃匹配的采購計劃、由投資估算拆分的每個采購事項的目標成本金額以及每個采購事項的采購形式，從而指導采購工作的順利開展，提高采購效率，且便于過程成本管理的動態控制。
2.采購形式及供應商來源方式確定
結合新制定的應急采購制度設計了以下幾種可落地執行方式，確保采購工作的順利啟動。
（1）100萬元（不含）以下的，根據制度可自行組織采購，建議通過各部門評估、推薦，采用邀請競談或詢價的采購形式，與公開招標、邀請招標相比可縮短采購時間。
（2）無合適供應商進行邀請的，可通過代理機構在公共平臺公開征集供應商，通過公開競談的形式引入供應商資源，流程中適當地縮減公告及采購周期。
（3）涉及政府采購、壟斷或特殊情況只能從一個供應商處采購的，以邀請的方式通過單一來源采購引入資源。
（4）為保證項目進度，如連續兩次公開競談后供應商報名仍不足3家，則直接轉為單一來源采購（2家時采用競爭性談判），通過邀請的方式引入資源。
（5）項目總承包單位的采購最為關鍵，需要慎重確定參與競爭的投標人，建議通過調研考察確定項目投標人，以邀請競談的形式引入供應商。
3.項目承包模式策劃
因項目工期緊張，設計出圖及確認周期較長，如采用常規施工總承包模式，將更為嚴重地壓縮項目施工工期，造成項目成本增加及管控難度加大，因此建議采用能夠迅速投入實施的EPC工程總承包模式，可盡快推進項目報批報建相關手續的辦理，同時使設計和施工穿插同步進行，發揮其內部協調性，提高工程實施效率，保證項目的整體進度目標。
4.設置搶工費
在總承包合約價款結構的策劃中單獨計列搶工費，防止在合約執行中產生價款爭議，影響到承包人的積極性以及工程的推進，規避應急搶險工程的合約執行風險及成本管控風險，具體策劃如下：
（1）由造價咨詢單位結合項目情況、以往搶工造價案例以及部分地方出臺的搶工費計算政策，設置搶工費限額。
（2）要求由承包人依據項目情況編制量化的、可操作、可計量的搶工方案作為投標技術方案，并依據方案編制搶工費用納入投標報價。
（3）借助于代理機構嚴謹的采購流程，以及經濟專家、技術專家的專業性，造價咨詢配合清標，對搶工費從技術及經濟合理性的角度進行評估、談判，通過各單位間的合理競爭，在采購階段鎖定搶工費總價，保證搶工費用的合理性，避免后期產生成本爭議及索賠。
（4）搶工費用可在項目過程中進行支付，解決承包單位搶工資金問題，避免墊資施工風險。
（5）采購文件中對搶工費設置考核機制作為合約的關鍵條款，過程執行由相關管理進行監督及考核，未按方案執行或未完成進度目標，則進行相應扣除及工期處罰。
（三）總承包合同的采購實施
總承包單位是建設項目的實施主體，能否通過采購引入有實力、有能力的總承包單位是項目順利達成目標的重中之重，全咨單位針對如何做好總承包單位的采購工作，作了以下管理建議：
1.明確考察對象的選擇條件
為提高考察效率，建議建設單位在選擇考察單位時，應著重考慮是否具備如下特點，更有利于項目的實施。
（1）建議選擇對于應急搶險工程更容易形成較強的民族責任感及企業擔當的施工企業。
（2）應選擇具備醫藥行業類似項目業績的施工企業，能夠保證項目在緊急情況下順利實施，對關鍵問題具有預控性及強大的組織能力。
（3）應結合項目規模適當選擇實力匹配的企業，以保證施工企業對于項目的重視程度，保障資源投入。
（4）優先選擇與集團、公司有過合作的企業，以減少項目管理磨合期，能夠迅速高效投入項目實施。
（5）上海市不乏優質施工企業，建議選擇當地的企業，更有助于企業對項目資源的投入，工作協調也更高效便捷。
2.通過采購文件管控項目成本
采購文件是發包人要求的體現，全咨單位充分重視此階段，并通過一系列成本管控措施，將成本管控的思路和要求通過合約關鍵條款納入采購文件，投標人需在投標階段響應條款，對于后續的合約談判以及項目執行階段的管控將取得極大的主動性。
（1）因本項目屬于EPC工程，且設計處于方案階段，不具備采用清單招標的條件，為了保證后期的成本可控，組織造價咨詢單位結合上海情況編制了《施工圖預算編制原則》作為采購文件附件，確定了計價模式、費用計取標準，涉及費率的明確了費率。
（2）根據估算，在合約中約定限額設計，且明確項目結算限額，確定了總承包單位的成本管控責任，使其自身具有成本管控意識。
（3）對于關鍵性材料、設備，限定三種或以上同檔次品牌，在保證項目品質可控的同時，提高工程性價比。
（4）因EPC工程中設計單位屬于承包人，圖紙責任不應再由發包人承擔，所以明確約定了發包人提出的變更才能計算變更費用，承包人未經審批的變更將會扣減相應費用，以管控承包人通過降低品質獲取不合理利潤。
（5）組織技術、成本、項目管理人員編制暫估價部分的界面劃分。本項目總承包人采購時因沒有施工圖紙，在項目存在成本限額的情況下，工作內容及界面極易在專業分包進場后與總承包單位就工作內容造成爭議，影響到項目工作開展，進而對成本控制產生影響，所以通過組織各專業管理人員編制指導性界面文件，以規避相關問題。
（6）在采購文件中落實搶工費的策劃方案，明確搶工方案應作為投標技術文件。在采購文件中明確搶工費用限額，合同模板中明確搶工費的支付要依據過程考核隨建安費同比例支付，如未能通過進度考核則不能進行支付且有對應的罰則。
四
項目采購實施效果
在總承包工程方面，經過一個月的時間完成了從對各單位的考察至定標的全部競爭性談判工作，承包單位在計劃周期內順利進場，在項目推進上表現出了企業責任及擔當，且已在預計的施工計劃節點內完成了結構封頂；對于這種非常規工期的建設項目，合理地確定了項目搶工費，并將成本控制方面的主要責任轉移至承包人，建設單位及筆者單位的成本控制壓力相對較小，目前項目動態成本可控。
對于項目其他采購事項，根據采購計劃逐項跟進，建設單位在逐漸熟悉采購制度及流程后，也認識到了合規的重要性，不只是規避后期審計風險，同時也能間接使工作推進阻力更小、更高效。目前項目已基本完成相關采購工作，采購在合理的規劃下未對項目進度產生影響。
作者及作者單位：
青矩工程顧問有限公司 鐘其辰 盧玲玲
北京生物制品研究所有限責任公司 陳宇彬
來源：《招標采購管理》2023年第3期
